طرح تمرکززدایی اداری و اقتصادی استان های سلیمانیه، حلبجه و مناطق ویژه گرمیان و راپرین از اقلیم کردستان: علل و پیامدها

نویسنده: سمیرا ازکات پژوهشگر مهمان و عضو گروه سیاست و جامعه عراق

اقلیم کردستان از سال 2014 به دلایلی مانند جنگ با داعش، کاهش قیمت جهانی نفت، قطع بودجه اقلیم کردستان از سوی حکومت مرکزی عراق و بحران کروناو ... با چالش های متعدد سیاسی و اقتصادی روبه رو شده است. عدم اتخاذ تصمیمات عقلانی از سوی رهبران کردستان، موجب تشدید این بحران ها، سنگین تر شدن وزنه ی حکومت مرکزی عراق در مذاکرات خود در برابر اقلیم کردستان، عمیق تر شدن اختلافات احزاب، نارضایتی عمومی شهروندان از شیوه ی اداره ی این منطقه و کاهش مشروعیت احزاب اصلی حکومت منطقه ای کردستان شده است. در ادامه این بحران ها در طول سال گذشته استان ها و مناطق تحت نفوذ اتحادیه میهنی خواستار تمرکز زدایی اداری و مالی از اربیل شده اند که در چند ماه گذشته و در پی ناامیدی از توافق حکومت مرکزی عراق و اقلیم برای ارسال بودجه، این خواست با جدیت بیشتری مطرح شده است و علاوه بر اتحادیه میهنی؛ سایر احزاب که مخالف سیاست های یکجانبه گرای حزب دمکرات در اداره ی اقلیم کردستان می باشند، حمایت و پشتیبانی خود از این طرح را اعلام داشته اند. این امر با واکنش تند برخی از مقامات حزب دمکرات روبه رو شده است که اتحادیه میهنی و سایر احزاب را به توطئه و خیانت به منافع مردم کرد متهم می کنند و آن را زمینه ساز تجزیه اقلیم کردستان می دانند. در این نوشتار طرح سیستم غیر متمرکز اداری و مالی، علل و پیامدهای آن بررسی می شود.

سیستم غیر متمرکز ادای و مالی استان های اقلیم کردستان

چندی پیش شورای استانی سلیمانیه طرحی یازده ماده ای را با استناد به قوانین پیشینی(از جمله ماده ی هشتم در قانون هیات وزیران شماره 3 سال 1993، قوانین استانی منطقه کردستان شماره 3 سال 2009، قوانین انتخاب انجمن های استانی و سایر بخش ها محلی در منطقه کردستان شماره ی 4 سال 2009، قوانین اداره استان حلبجه شماره 1 سال 2015 و ماده ی دوم و پنجم و ششم در قانون شماره 3 سال 2009 در باره ی قدرت و اختیارات انجمن های استانی و اداری در منطقه کردستان) جهت تمرکززدایی اداری و اقتصادی برای استان های سلیمانیه، حلبچه و مناطق ویژه گرمیان و راپرین(مناطق تحت حاکمیت اتحادیه میهنی) از حاکمیت منطقه کردستان را به تصویب رساند، که خواستار انتقال قدرت و اختیارات از دولت منطقه ای کردستان به استان ها در بخش اداری و اقتصادی است. اهداف ذکر شده در این طرح شامل: تسریع و سهولت در اداره ی امور، ارائه خدمات بیشتر و بهتر به شهروندان، حل مشکلات اقتصادی، شفافیت در درآمدها (نفتی و غیر نفتی) و هزینه های هر استان است. این طرح استان ها را از توان و اختیارات بیشتری در زمینه ی اداری و اقتصادی برخوردار می کند و این استان ها در صورت تصویب قادر خواهند بود به تعامل قانونی و مستقیم با دولت مرکزی عراق خارج از چهارچوب دولت منطقه ای کردستان بپردازند.

علاوه بر اتحادیه میهنی، سایر احزاب ازجمله حزب تغییر و دیگر احزاب که مخالف قبضه ی قدرت و سیاست های یکجانبه گرای حزب دموکرات در اداره ی امور هستند، حمایت و پشتیبانی خود از این طرح را اعلام داشته اند که با مخالفت و برخورد شدید برخی از مقامات و مسئولین حزب دموکرات روبه رو شده است.

حزب دموکرات که اکثریت کرسی های پارلمان را در اختیار دارد، تمرکززدایی اداری و مالی را مقدمه و تهدیدی برای تمرکز زدایی سیاسی، تجزیه اقلیم کردستان و بازگشت به سیستم دو اداره ای (که پیشتر از سال1994-2003 در پی اختلافات و جنگ های داخلی بین دوحزب اصلی کردستان عراق، یکی به مرکزیت اربیل و تحت حاکمیت حزب دمکرات و دیگری به مرکزیت سلیمانیه و تحت حاکمیت اتحادیه میهنی) قلمداد می کند.

البته به لحاظ قانونی و عملی هم اکنون هم تا حد زیادی سیستم غیر متمرکز اداری و مالی در منطقه کردستان وجود دارد، به لحاظ قانونی؛ هر چند با توجه به اختیارات و نقشی که قانون اساسی به رئیس منطقه کردستان داده است، این نهاد واجد قدرت سیاسی بالایی در امور و تصمیم گیری می باشد است ولی با توجه به اختیاراتی که قانون اساسی اقلیم کردستان به انجمن استانها و واحدهای فضایی و اداری طبق اصول عدم تمرکز اداری داده است(از جمله ماد143 قانون اساسی)، انجمنهای استان در چارچوب مرزهای استانی و انجمن های شهرستانی از قدرت بالایی در تصمیم گیری و اداره امور برخوردارند و مستقیم از طرف مردم انتخاب می شوند.

عملا هم نه فقط به لحاظ اقتصادی و اداری بلکه به لحاظ سیاسی نیز تا حدود زیادی سیستم غیر متمرکز حاکم است. هر یک از دو حزب اصلی سیاست داخلی و خارجی و نیروهای نظامی مختص به خود را دارند، در آمدهای نفتی، غیر نفتی و گمرکی نیز در هریک از مناطق تحت نفوذ هر یک از دو حزب اصلی، توسط آنان مدیریت و عاید این احزاب می شود، و هر یک احزاب در استانهای تحت نفوذ خود به تصمیم گیری و اداره ی امور خود می پردازند. بنابراین طرح سیستم غیر متمرکز اداری و مالی در مناطق تحت حاکمیت اتحادیه میهنی علاوه بر بحران اقتصادی اعلام شده دلایل دیگری هم دارد که مهمترین آنها تجدید حیات اتحادیه میهنی و تلاش این حزب برای تغییر موازنه موجود است.

علل:

- تجدید حیات اتحادیه میهنی و تلاش این حزب برای تغییر موازنه موجود

اتحادیه میهنی که سالها پیش به دلیل اختلافات درون حزبی و در نهایت با انشعاب حزب تغییر و در پی آن از دست دادن کرسی های پارلمان، موازنه را به رقیب خود، حزب دمکرات باخته بود؛ با فوت جلال طالبانی دامنه شکاف و اختلافات و تضعیف در این حزب بیشتر شد، جناح بندیها واختلافات زیادی در مورد جانشینی جلال طالبانی( از یک سو جناح خانواده طالبانی که شامل پسران و برادرزاده های جلال طالبانی، جناح کوسرت رسول و جناح برهم صالح) و تقسیم بندی منابع قدرت و ثروت و... وجود داشت که موجب تضعیف بیش از پیش اتحادیه میهنی شده بود، همزمان با تضعیف تدریجی اتحادیه میهنی، حزب دموکرات به گسترش دامنه نفوذ خود در اداره امور می پرداخت و به تنها قدرت تصمیم گیرنده و اصلی اقلیم کردستان تبدیل شده بود. در این میان جناح خانواده جلال طالبانی به رهبری لاهور شیخ جنگی و بافل طالبانی که توانسته بودند به بنیان وتقویت یک نیروی نظامی برتر از سایر رقبای خود دست یابند؛ با شعار (تجدید حیات اتحادیه میهنی) مذاکره با سایر جناح ها به منظور برگزاری کنگره چهارم و ایجاد تغییرات اساسی در رهبری حزب و.... را شروع کردند، که در نهایت با وجود اختلافات بسیار سرانجام موفق شدند کنگره چهارم اتحادیه میهنی را در روزهای پایانی سال 2019 برگزار کنند، در انتخابات کنگره جناح خانواده جلال طالبانی یعنی لاهور شیخ جنگی و بافل طالبانی طالبانی که از مخالفان سرسخت حزب دمکرات و سیاستهایشان بودند توانستند بیشترین آرا را کسب کنند و به عنوان رئیس مشترک این حزب انتخاب شوند. روسای مشترک از زمانی که رهبری حزب اتحادیه میهنی را در دست گرفته اند تلاش های زیادی در جهت احیای قدرت و اتحاد و یکپارچگی دوباره اتحادیه میهنی انجام داده اند، و به اصلاحات سیاسی و اقتصادی درون حزبی پرداخته اند و توانسته اند سایر جناح ها را با موفقیت به حاشیه برانند.

حزب اتحادیه میهنی که هم اکنون خود را متحدتر و یکپارچه تر از قبل می بیند، به نحوه مشارکت خود در حکومت معترض است ویژه اینکه در شرایط کنونی حزب دموکرات، به دلیل اتخاذ تصمیمات غیر عقلانی (مانند برگزاری رفراندوم و فروش خودسرانه نفت که منجر به قطع بودجه کردستان عراق از سوی حکومت مرکزی شد) با انتقادها و مخالفت های زیادی روبه رو شده است و فاقد مشروعیت سابق است. علاوه بر این رهبران جوان اتحادیه میهنی به دلیل همکاری و تعامل بیشتر با جمهوری اسلامی ایران و حکومت مرکزی عراق از نفوذ بیشتری نسبت به حزب دموکرات در بغداد برخورداند. همچنین با توجه به دشمنی و جنگ های قبایل بادینان و سوران و از آنجایی که جناح خانواده جلال طالبانی مشروعیت و محبوبیت خود را به دلیل مخالفت با بارزانی های کسب کرده اند در نتیجه سیاست خود را در جهت مقابله با تصمیم گیریهای یکجانبه این حزب و مشارکت واقعی در اداره ی امور قرار داده اند. بنابراین با توجه به تغییرات موجود به نظر می رسد که طرح سیستم غیرمتمرکز مالی و اداری در جهت فشار بیشتر به حزب رقیب و تغییر موازنه قدرت و بازیابی جایگاه واقعی در تصمیم گیری ها و مقابله با یکجانبه گرایی های اربیل از سوی اتحادیه میهنی باشد بازیابی قدرت این حزب می تواند تهدید جدی برای این حزب دموکرات کردستان(بارزانی ها) باشد.

- بحران اقتصادی و اقناع افکار عمومی در مناطق تحت حاکمیت اتحادیه میهنی

از سال 2014 با قطع ارسال بودجه از سوی بغداد به دلایلی که پیشتر ذکر شد)، حکومت منطقه ای کردستان با وجود فروش نفت و صادرات مستقل نفت، در پرداخت حقوق کارمندان خود با مشکل مواجه شده است، این در حالی است که بنا به گفته معاون نخست وزیر اقلیم کردستان حدود 751 هزار نفر (حدود 30 درصد از جمعیت )حقوق بگیر هستند، در نتیجه ی عدم پرداخت حقوق کارمندان، بسیاری از مدارس، ادارات دولتی و حتی بیمارستان­ها تعطیل شدند. فساد اداری و مالی گسترده در کردستان عراق موجب شد که اقلیم کردستان بدون حمایت بغداد قادر به اداره امور اقتصادی و سیاسی خود نباشد، این امر موجب ناامیدی فزاینده ای و تشدید نارضایتی ها عمومی نسبت به اداره این منطقه از سوی احزاب حاکم شده است، که اعتراضات خشونت باری را نسبت به شرایط اقتصادی و فساد طبقه ی حاکم رقم زده است.

در سال گذشته با عدم پرداخت حقوق هفت ماه کارمندان و تبدیل آن به پس انداز اجباری از سوی حکومت و به ویژه پس از ناامیدی از توافق بغداد و اربیل تظاهرات خشونت آمیزی به ویژه در شهرهای تحت حاکمیت حزب اتحادیه میهنی به وقوع پیوست که در پی آن چندین شهروند و نیروی امنیتی جان خود را از دست دادند و عده ای هم زندانی شدند، شهروندان اقلیم کردستان، احزاب اصلی و به ویژه حزب دمکرات را به دلیل اتخاذ سیاست های محاسبه نشده و عدم تعامل جدی با حکومت مرکزی عراق را عامل مشکلات خود می دانند، در چنین شرایطی حزب اتحادیه میهنی تلاش کرد با طرح دوباره و البته به صورت جدی تر سیستم غیر متمرکز اداری و مالی در جهت اقناع افکار عمومی، شانه خالی کردن از مسئولیت شرایط به وجود آمده برای مردم جهت خروج از این بحران در مناطق تحت نفوذ خود استفاده کند و اربیل را تهدید کرد که در صورت عدم توافق با حکومت مرکزی مستقلانه به مذاکره با بغداد و حل مشکلات معیشتی مردم می پردازد.

- فشار به حزب دمکرات جهت توافق با اربیل

اتخاذ تصمیمات نسنجیده رهبران کردستان عراق که با واقعیت های ملی و منطقه ای و جهانی منطبق نبوده همواره موجب بر باد دادن بسیاری از دستاوردهای کردها شده است، فروش خودسرانه و ارزان نفت و عقد قراردهای بلند مدت که موجب قطع بودجه اقلیم کردستان از طرف حکومت مرکزی بغداد شده بود، کردستان عراق را با بحران اقتصادی روبه رو کرد، در این دوره با حمله داعش به عراق و تصرف موصل و تکریت شرایط ویژه­ای برای کردهای عراق به وجود آمد، کردها کرکوک را به تصرف خود درآورند، حاکمیت دو فاکتوی کرکوک که بخش بزرگی از آمال کردهای عراق بود، امتیازات زیادی را نصیب کردها کرد، همچنین با حمله داعش به عراق؛ کردستان عراق که مورد حمایت نظامی و اقتصادی ایران و آمریکا و هم­پیمانانش (آلمان، اتریش، بلژیک، هلند و...) قرار گرفت به عنوان یکی از ستون اصلی مبارزه با داعش مطرح شد که این امر به کردها وجهه بین­المللی بخشید. با اجرای رفراندوم با فشار حزب دموکرات کردستان عراق که عملا قدرت را در دست داشت و با وجود مخالفت کشورهای همسایه وقدرت های بزرگ، ضربات جبران ناپذیری بر کردهای عراق وارد گردید وکردها بسیاری از دستاوردهای خود حتی قبل از سال 2014 را از دست دادند، به ویژه با بازپس­گیری کرکوک و ناتوانی پیشمرگ­های کردستان عراق در دفاع از کرکوک، کردستان عراق به مرزهای پیشین خود بازگشت و حکومت اقلیم کردستان با بحران­های سیاسی و مالی بیشتری روبه رو شد و که موجب تشدید اختلافات داخلی، اعتراضات مردمی به وضع موجود و مشروعیت زدایی احزاب حاکم به ویژه حزب دموکرات کردستان که مسبب اصلی برگزرای رفراندم و اتفاقات پس از آن بود؛ شد. شرایط به وجود آمده موجب تضعیف قدرت چانه زنی کردها با حکومت مرکزی بغداد شده است، بغداد که پیشتر خواستار انتقال بخشی از نفت اقلیم کردستان(250 هزار بشکه نفت به کمپانی سومر) در مقابل ارسال بوجه به کردستان بود هم اکنون با تضعیف موقعیت کردها علاوه بر نفت، خواستار انتقال درآمدهای گمرکی و کنترل مرزها در برابر ارسال بودجه است. با تشدید بحران ها عده ای از شهروندان اقلیم کردستان خواستار بازگشت کنترل بغداد بر حکومت اقلیم شده اند. حزب دموکرات که عملا بیشترین قدرت سیاسی را در کردستان عراق در دست دارد به دلیل عقد قرارداهای بلند مدت نفتی با سایر کشورها خارج از چهارچوب حکومت مرکزی قادر به تامین وانتقال این میزان نفت درخواستی از سوی حکومت مرکزی نیست، علاوه براین حاضر به کاهش اختیارات و از دست دادن کنترل مرزها و درآمدهای گمرکی نمی باشد، درنتیجه سایر احزاب به منظور ایجاد فشار بیشتر بر حزب دموکرات و وادار کردن آن به پذیرش خواسته های بغداد و توافق با آن، خواستار تمرکز زدایی اداری و مالی استان های سلیمانیه، حلبجه و مناطق ویژه راپرین و گرمیان به منظور تهدید و مقابله با سیاسیت های یکجانبه این حزب شده اند.

پیامدها: در صورت تصویب و عملی شدن طرح سیستم غیر متمرکز ادای و مالی استان ها در کردستان عراق به لحاظ اداری و مالی موجب اداره بهتر و بهینه تر استان های اقلیم کردستان ، شفافیت درآمدها، کاهش فساد مالی و با توجه به رقابت و اختلافات عمیق بین دو حزب اصلی، مسئولیت پذیری بیشتر احزاب اداره کننده در منطقه تحت حاکمیت خود می شود. ولی به لحاظ سیاسی هر چند این طرح خواستار تمرکززدایی فقط در بخش اداری و مالی از اربیل است، در آینده ممکن است موجب بازگشت سیستم حاکمیت دو اداره(1994-2003) در استان های اقلیم شود. که موجب کاهش بیشتر قدرت چانه زنی کردها در برابر سایر گروهای مذهبی و قومی عراقی می شود. البته با توجه به اینکه در کردستان عراق منافع فردی و حزبی بر منافع قومی و ملی ارجحیت داد، و تقریبا پیش بینی هر رخدادی در آینده این منطقه غیر ممکن است، چنانچه در گذشته هم شاهد اقدامات و تصمیم گیریهای غیرقابل پیش بینی در این منطقه بوده ایم.