عراق و مسئله دولت پنهان

نویسنده: سید حامد حسینی، عضو گروه بررسی مسائل استراتژیک خاورمیانه

مناقشه بر سر گروه‌های مسلح دخیل در بسیج مردمی بخش مهمی از نگرانی‌های عرصه سیاسی عراق را به خود اختصاص داده است. این گروه‌ها که به دلیل نزدیک بودن به مواضع بازیگر پشتیبان و سطح بالای وفاداری به رهبری جمهوری اسلامی مشهور هستند اکنون با عنایت به منابع قدرت، بودجه و قابلیت‌هایی که دارا هستند به آن‌ها این امکان را داده است که نهادهایی موازی با نهادهای دولتی را تشکیل دهند، به‌طوری که اکنون به کارگیری اصطلاح دولت پنهان دور از واقعیت نیست. این گروه‌های مسلح و تأثیرگذار نماینده بخش عمده‌ای از بسیج مردمی هستند و مواضع رهبری آن را بر عهده می‌گیرند و خود را به‌عنوان بخشی از به‌اصطلاح محور مقاومت وابسته به جمهوری اسلامی در سراسر منطقه تعریف می‌کنند که برجسته‌ترین آن‌ها عبارت‌اند از: سازمان بدر (شاخه نظامی)، تیپ‌های حزب‌الله، جنبش عصائب اهل الحق، تیپ‌های سیدالشهدا، تیپ‌های امام علی و همچنین جنبش حزب‌الله النجباء و سرایا طلیعه الخراسانی.

حضور نیروهای بسیج مردمی با توجه به ساختار رسمی آن و ماهیت ارتباط آن با نهادهای دولتی، رهبران گروه‌های تأثیرگذار را برانگیخت که در تشکیلات خود نسبت به ایجاد ادارات مخصوص به خود و سایر نهادهای موازی با نهادهای دولتی و رسمی عراق اقدام نمایند؛ در واقع این عمل به تقلید از روش‌های کار مورد استفاده در سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نزدیک‌ترین بازوی آن یعنی حزب‌الله لبنان صورت گرفته است. به‌طور مشخص، حشدالشعبی یک تشکیلات نظامی مستقل است که بخشی از نیروهای مسلح عراق به شمار می­رود و به فرمانده کل نیروهای مسلح یعنی شخص نخست‌وزیر مرتبط است. سازمان بسیج مردمی متشکل از حدودا 164000 نیرو است که در حدود 110.000 مبارز در 67 گروه شیعه توزیع شده است؛ از جمله 44 گروه با سطح وفاداری بالا در قبال جمهوری اسلامی ایران و 9 گروه بسیج عشایر (حدود 40 تا 50 هزار مبارز از اعراب سنی) و 9 گروه (کمتر از 10 هزار مبارز) از سایر اقوام و مذاهب مانند مسیحیان، ایزدی‌ها، ترکمن‌ها و دیگران در دشت نینوا و مناطق مورد مناقشه بین بغداد و اربیل گسترش یافته است.

از اواخر سال 2017 و پس از اعلام شکست داعش، بسیج مردمی شروع به تکوین موازی با نهادهای دولتی که در تعدادی از بخش‌ها در مناطق تحت کنترل این سازمان فعالیت می‌کنند کرد و کنترل بخشهایی را به دست آورد مانند پروژه‌های بازسازی و توسعه مناطق تحت نظارت گروه‌های شبه‌نظامی تأثیرگذار. به‌طور مشخص، این روند شبیه نهادهای موازی با نهادهای دولت عراق شده است و این پدیده با اقدامات مشابه دیگری در سطوح نظامی و سازمان‌دهی داخلی تبدیل به پدیده‌ای تحت عنوان دولت پنهان در مقابل دولت رسمی عراق شده است. از سوی دیگر اقدامات بسیج مردمی برای تحمیل خواسته‌های خود موجب نگرانی دولت فدرال شده است که در تلاش است تصمیم نهادهای دولتی عراق و مجریان قانون را تحت تأثیر و تغییر قرار دهد. برخلاف قانون مرجع بسیج مردمی - که بر اساس آن اعزام مجدد و توزیع نیروها در استان‌ها از اختیارات منحصربه‌فرد فرمانده کل قوا است - اما این گروه‌های شبه‌نظامی نسبت به خروج از استان‌های غربی و شمال غربی عراق خودداری می‌کنند. همچنین دستیابی به منافع اقتصادی به نفع این گروه‌های مسلح با هزینه نهادهای دولتی عراق، حاکمیت دولت بر نهادهای رسمی را تضعیف می‌کند و رشد بخش‌های دولتی و خصوصی را مختل می‌کند؛ علاوه بر این بودجه دولتی را از درآمدهای اضافی محروم کرده است که می‌تواند به بازسازی زیرساخت‌ها و احیای اقتصادی که از جنگ با داعش تحلیل رفته‌اند کمک کند.

ویژگی‌ها و ظرفیت‌های دولت پنهان

طیفی از گروه‌های زیرمجموعه حشدالشعبی برای تحکیم نفوذ سیاسی خود در مراکز تصمیم‌گیری دولت عراق، ائتلاف فتح را به رهبری هادی العامری، دبیر کل سازمان بدر، که در انتخابات 2018 شرکت کرد تشکیل دادند و 47 کرسی از 329 کرسی مجلس را به دست آوردند. این اتحاد شامل 18 جناح سیاسی است که بیشتر آن‌ها جناح‌های سیاسی مسلح متحد با حکومت تهران هستند. به‌طور مشخص ائتلاف فتح شامل نمایندگان بزرگ‌ترین گروه‌های مسلح مانند سازمان بدر، عصائب اهل الحق، تیپ‌های جندالامام و دیگر گروه‌های متحد و همسو با تهران هستند. رهبران گروه‌های تاثیرگذار با نفوذ سیاسی خود از طریق نمایندگی در بلوک پارلمانی فتح و انتصاب مقامات وابسته به آن یا نزدیک به آن بر اساس توزیع اختیارات در نهادهای دولتی طبق اصل سهمیه‌بندی استفاده می‌کنند که پس از سال 2005 و تصویب قانون اساسی جدید عراق اعمال شد.

پس از پایان مأموریت‌های رزمی بسیج مردمی در مبارزه با داعش در پایان سال 2017، این نیروهای تأثیرگذار با ایجاد نهادها و اقتصاد موازی مستقل موقعیت خود را در زمینه‌های مختلف خارج از نهادهای دولت عراق تقویت کردند؛ به‌ویژه در استان‌هایی که نیروهای امنیتی با مشارکت بسیج مردمی و حمایت ائتلاف بین‌المللی از داعش باز پس گرفتند. اکثر گروه‌های با نفوذ که بیشتر گروه‌های شیعه مسلح و وابسته به نیروی قدس سپاه پاسداران هستند دارای دفاتر اقتصادی در شهرها و فرمانداری‌های عراق ازجمله بغداد و موصل هستند. وظایف آن‌ها جمع‌آوری کمک‌ها و جذب و ایجاد فعالیت‌های مالی از طریق دفاتر اقتصادی هست که البته برخی از آن‌ها بدون مجوز رسمی دولت ایجاد شده‌اند. دفاتر اقتصادی هزینه ماهانه‌ای برای صاحبان کافه‌ها، رستوران‌ها و تجار وضع می‌کنند؛ همچنین درآمد از ایست‌های بازرسی بین استانی، عوارض کامیون‌های حمل‌ونقل کالاهایی که تحت نفوذ گروه‌های شبه‌نظامی وارد برخی شهرها می‌شوند، درآمد فروش اتومبیل‌های اسقاطی و سلاح‌های تخریب‌شده، تانک‌ها و ضایعات آهن، که مقادیر قابل توجهی برآورد شده است از دیگر فعالیت‌های این دفاتر اقتصادی هست. از طرفی این گروه‌های قدرتمند در تلاش‌اند تا درآمد خود را از طریق ساخت بیمارستان، افتتاح دانشگاه یا مدارس برای آموزش متوسطه و راهنمایی و نیز سرمایه‌گذاری در مراکز خرید افزایش دهند.

گروه‌های تأثیرگذار در حال افزایش نفوذ خود در مجلس عراق برای افزایش تخصیص بودجه نیروهای بسیج مردمی از بودجه سالانه دولت عراق هستند که در بودجه سال 2021 مبلغی بالغ بر 2.4 تریلیون دینار (1.6 میلیارد دلار) می باشد. برخی جناح‌ها نیز با نفوذ بیشتر درآمد گذرگاه‌های مرزی را نیز به دست می‌آورند، درحالی‌که بخش کوچکی از آن به خزانه دولت عراق اختصاص می‌یابد. درآمد سالانه‌ای که از گذرگاه‌های مرزی حاصل می‌شود حدود ده میلیارد دلار برآورد می‌شود که از این میزان تنها 2.4 میلیارد دلار به خزانه دولت عراق می‌رسد، به این معنی که درآمد این گروه‌ها که در واقع بالهای سیاسی نیروهای مسلح هستند، سالانه تا 7.6 میلیارد دلار تخمین زده می‌شود. به‌عنوان مثال عصائب اهل حق، که یکی از گروه‌های با نفوذ دولت پنهان را تشکیل می‌دهد 80 درصد از درآمد گذرگاه الشیب هم مرز با ایران را در اختیار دارد.

بر اساس قانون مرجع بسیج مردمی مصوب مجلس عراق در اکتبر 2016، دولت فدرال و وزارت دفاع موظف‌اند تجهیزات مورد نیاز برای تشکیلات بسیج مردمی را به‌عنوان یک تشکیلات مستقل نظامی و بخشی از نیروهای مسلح عراق تهیه کنند. در جریان نبردهای بازپس‌گیری شهرها در جنگ با داعش، بین ژوئن 2014 تا دسامبر 2017، گروه‌های حشدالشعبی از طریق دولت عراق یا کمک‌های مستشاری ارائه شده از سوی جمهوری اسلامی مانند آموزش و مشاوره و همچنین تسلیحات نظامی تجهیز شدند. میزان دقیق سلاح‌های گروه‌های موثر در بسیج مردمی چه به لحاظ کیفی و چه کمی مشخص نیست، اما با پیگیری نبردهایی که آن‌ها علیه داعش انجام دادند نشان می‌دهد از وسایل نقلیه متحرک مدرن، راکت انداز، مسلسل‌ها، هامرهای زرهی آمریکایی، خودروهای زرهی روسی و ضد مین، نفربرهای زرهی ، تانک‌های T72 روسی و مین‌روب‌ها، موشک‌های کوتاه برد، ایستگاه‌های کنترل زمینی مجهز به دستگاه‌های راداری دوربرد و هواپیماهای بدون سرنشین استفاده شده است. رژه مرکزی بسیج مردمی در اردوگاه ابومنتظر المحمداوی در دیالی (قرارگاه اشرف سابق) حجم قابل توجهی از سامانه‌های دفاعی، مکانیزم های زرهی، هواپیماهای بدون سرنشین و دیگر تجهیزات را نشان داد که باعث میشود این نیروهای شبه‌نظامی به عنوان یک نیروی منظم و در قامت یک ارتش پنهان از نظر قابلیت‌های کیفی ظاهر شوند.

گام‌های دولت مرکزی در مواجهه با دولت پنهان

در ژوئیه 2019، عادل عبدالمهدی، نخست وزیر سابق، فرمان شماره 237 دیوانیه را صادر کرد و مقرر داشت که همه نیروهای بسیج مردمی باید به عنوان بخش جدایی‌ناپذیر از نیروهای مسلح و تحت فرماندهی فرمانده کل قوا عمل کنند و همچنین تعطیلی همه دفاتر اقتصادی تا ژوئیه 2019 را خواستار شد. بااین‌حال گروه‌های بسیج مردمی، که تعهد خود را برای اجرای دستورهای قانونی اعلام کردند و خود را نسبت به بستن هرگونه حضور در شهرها تحت هر نام اقتصادی پایبند نشان دادند، ولی در واقع، از اجرای دستور امتناع کرده و به فعالیت‌های خود ادامه دادند. مصطفی الکاظمی از زمان تصدی سمت نخست وزیری در مه 2020، اقدامات آهسته و محتاطانه‌ای را در جهت تحمیل اقتدار دولت بر گروه‌های شبه‌نظامی و تضعیف آن‌ها با فشار بر منابع مالی و ایجاد تغییرات در ساختارهای امنیتی اتخاذ کرده است. از نگاه کلاسیک موضوع، رهبران نظامی نزدیک به این گروه‌ها، به موازات دستگیری یا بازخواست برخی از آنها، با هدف قرار دادن نمایندگی‌های دیپلماتیک و منافع خارجی در عراق، امنیت دولت را تهدید می‌کنند. نخست وزیر عراق، اقدامات بیشتری را برای احیای اعتبار دولت و نهادهای امنیتی و نظامی آن انجام داده تا بخشی از نفوذ گروه‌های شبه‌نظامی را مهار کند.

کاظمی پس از آنکه با واقعیت به چالش کشیده شدن اقتدار دولت در برابر گروه‌های متنفذ شبه‌نظامی روبرو شد، سعی کرد برخی از رهبران امنیتی و نظامی متحد یا نزدیک به این گروه‌ها را حذف کند. کاظمی به‌منظور تضعیف رهبران نزدیک یا متحد با بازیگر پشتیبان و محدود کردن تأثیر آن‌ها تغییراتی در ساختار سطوح عالی رهبری در برخی نهادهای امنیتی و نظامی ایجاد کرد. نخست وزیر عراق، فالح الفیاض رئیس حشد الشعبی را از سمت‌های دستگاه امنیت ملی و مشاور امنیت ملی برکنار کرد و فرمانده سابق سرویس مبارزه با تروریسم، سپهبد بازنشسته عبدالغنی اسدی را به‌جای وی به‌عنوان رئیس دستگاه امنیت ملی و همچنین قاسم العرجی را به عنوان مشاور امنیت ملی منصوب کرد. العرجی، یکی از رهبران سازمان بدر و وزیر سابق کشور، روابط خوبی با آمریکا و ایران و رهبران بسیج مردمی دارد؛ بنابراین ممکن است این شخصیت در کاهش تنش‌ها بین دو کشور از یک‌سو و گروه‌های همسو با تهران از سوی دیگر نقش موثری پیدا کند. انتصابات جدید به‌عنوان یک کارزار هماهنگ به رهبری نخست وزیر تلقی می‌شود که هدف آن تقویت توانمندی‌های نیروهای امنیتی برای اعمال و اجرای قانون در مسیر محدود کردن تدریجی نفوذ فزاینده دولت پنهان در نهادهای امنیتی، نظامی و سیاسی عراق است.

با کاهش عملکرد اقتصادی ناشی از همه‌گیری کرونا و کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی طی سال‌های 2018 تا 2020 و پیامدهای آن برای دولت انتقالی مصطفی الکاظمی، وی در تلاش برای جبران کسری بودجه خزانه عمومی دولت برآمد. وی با هدف تضعیف قابلیت‌های مالی دولت پنهان که بخش قابل توجهی از درآمد را کنترل می‌کنند، اقدام به انتقال پرونده اتهام فساد مالی گذرگاه‌های مرزی و بازگرداندن کنترل دولت بر بنادر مهم با درآمد بالا نمود. از ژوئیه 2020، فرماندهی عملیات مشترک، به دستور الکاظمی، نیروهای ویژه را برای کنترل دائمی ورودی‌های مهم در جهت مبارزه با فساد احتمالی اختصاص داده است. نیروهای ویژه از عناصر نیروهای واکنش سریع و لشکر بسیج مردمی تشکیل‌شده‌اند که ایالات متحده آن‌ها را در لیست سیاه قرار داده و توسط رهبر سازمان بدر، سرلشکر ثامر محمد رهبری می‌شود. بنابراین، با تکیه بر نیروهای تحت رهبری نزدیکان یا وابسته به جناح‌ها و گروه ‌های تأثیرگذار، ممکن است منجر به کنترل دولت بر همه درآمدهای گذرگاه مرزی و از بین بردن مفاسد مالی احتمالی در آن‌ها نشود.

چالش‌های دولت در مواجهه با دولت پنهان

مصطفی الکاظمی پس از انتصاب رسمی در آوریل 2020 متعهد شد که به محدود کردن سلاح در دست دولت و از طریق اقدامات قاطع توجه جدی نماید که با چالش امتناع گروه‌های شبه‌نظامی یا همان دولت پنهان از تحویل سلاح‌های خود مواجه شده است. درواقع دولت پنهان با همان چرخ‌های دولت در حال حرکت هست بدون اینکه از مقامات مربوطه تأییدیه رسمی بگیرند و این‌ها گروه‌هایی هستند که دولت عراق آن‌ها را احزابی مسلح که نمی‌خواهند بخشی از دولت و تعهدات آن باشند توصیف می‌کند. اگرچه دولت عراق اطمینان کافی نسبت به وجود سلاح‌های کنترل نشده در دست گروه‌های مسلح خارج از اختیارات دولت را دارد، اما به نظر می‌رسد که اقدامات کافی را برای تضعیف توانایی‌های مسلحانه این گروه‌ها یا خلع سلاح آن‌ها انجام نداده است.

در بیشتر موارد، گروه‌های شبه‌نظامی، متعهد به کار تحت رهبری مرجع بسیج مردمی نیستند که با دفتر مصطفی الکاظمی فرمانده کل نیروهای مسلح مرتبط است و تصمیمات خود را مستقل می‌گیرند. این تصمیمات با توجه به تحرکات نظامی، ساختار سازمانی آن، روابط آن با شبکه اصلی تغدیه کننده و همچنین مواضع سیاسی آن در داخل و خارج از عراق متغیر است. از طرفی نیروهای امنیتی تا حدودی از استقرار بیشتر نیروهای خود و بدون وارد شدن به رویارویی با این گروه‌های شبه‌نظامی پس از هرگونه حمله به مراکز دولتی و یا دیپلماتیک امتناع می‌کنند. پس به نظر نمی‌رسد که نخست‌وزیر عراق از قابلیت‌های کافی برای اجرای وعده‌های خود که متعهد به کنترل تسلیحات خارج از اختیارات دولت است برخوردار باشد، زیرا می‌فهمد که قدرت و نفوذ دولت پنهان ممکن است باعث وقوع جنگ داخلی شود.

نکته دیگر بعد مذهبی مسئله است؛ نخست وزیر کاظمی با چالش مشروعیت متقاعد کردن نیروهای امنیتی برای درگیری با گروه‌های شبه‌نظامی روبروست چرا که آن‌ها مشروعیت وجودی خود را از فتوای جهاد کفایی که توسط مقام عالی مذهبی عراق، آیت‌الله سید علی سیستانی که در ژوئن 2014 صادر شده است، دریافت می‌کنند. این فتوا با تصمیم مجلس در نوامبر 2016 در قالب مشروعیت قانونی قرار گرفت و بر پیچیدگی مسئله کنترل دولت پنهان افزود. بعد مهم دیگر ماجرا این است که دولت پنهان از حمایت خارجی بالایی برخوردار هستند و آن‌ها عمدتا دارای سیستم مالی توانمندی هستند که توسط دفاتر اقتصادی تقویت شده است و همچنین یک سیستم تسلیحاتی تا حدودی در حال ارتقا (چه از طریق حمایت خارجی، چه از طریق تولید و توسعه خودشان) برخوردار شده‌اند که به‌طور بالقوه امکان هرج‌ومرج‌های امنیتی دور از انتظار نخواهد بود. بنابراین، هیچ چشم‌انداز واقع‌بینانه‌ای برای پایان دولت پنهان عراق در آینده قابل پیش‌بینی وجود ندارد. برعکس، این دولت پنهان همچنان به تقویت معنادار توان رزمی و اقتصادی خود می‌پردازد و نفوذ سیاسی خود را در مراکز تصمیم‌گیری، چه در دستگاه‌های اجرایی و یا مراجع قانون‌گذاری گسترش می‌دهد.

جهت ارجاع علمی: سید حامد حسینی، « عراق و مسئله دولت پنهان»، تاریخ انتشار در سایت مرکز: 1400/6/8

https://www.cmess.ir/Page/View/2021-08-30/4857