فدرالیسم درافغانستان، از اندیشه تا عمل (گزارش نشست تخصصی)

گزارش نشست تخصصی فدرالیسم درافغانستان، از اندیشه تا عمل

تهیه کننده؛ شکریه اکبری، دبیر گروه مطالعات افپاک

با حضورو بیان اساتید گرانقدر

دکتر علی اشرف نظری/ دانشیار دانشگاه تهران

دکتر سید عسکر موسوی/ استاد مهمان در دانشگاه علامه طباطبایی

 دکترمحمدقاسم عرفانی/ استاد دانشگاه ورئیس موسسه تحقیقات صلح وتوسعه کابل

با توجه به چالش های سیاسی در افغانستان، این نشست با هدف بررسی فدرالیسم به عنوان یک نظام سیاسی پیشنهادی برگزارشد. اساتید حاضر دیدگاه‌های خود را درباره اینکه آیا امکان تحقق فدرالیسم در افغانستان وجود داردیاخیر، ارائه کردند.

درآغاز دکتر علی اشرف نظری اینطور بیان کردند: فدرالیسم، برای بسیاری از جوامع چند‌هویتی مانند افغانستان، به‌مثابه جست‌وجویی برای آزادی و مدیریت تنوعات هویتی است. هدف این نظام، ایجاد توازن میان کثرت و وحدت، یا به تعبیر دقیق‌تر، تحقق وحدت در عین کثرت است.

وی افزود: فدرالیسم به‌عنوان یک نظام سیاسی، الگویی میان دو ساختار متمرکز (تک‌بافت) و کنفدرالی قرار دارد. برخلاف ساختارهای متمرکز مانند ایران، که قدرت در مرکز تجمیع شده، یا ساختارهای کنفدرالی که استقلال واحدهای عضو برجسته است، فدرالیسم به دنبال ایجاد تعادل میان خودمختاری واحدهای محلی و وحدت ملی است. این نظام در حدود ۲۰ کشور جهان پیاده شده است، اما ویژگی‌ها و کارکردهای آن بسته به زمینه‌های تاریخی، فرهنگی و جامعه‌شناختی هر کشور متفاوت است.

دکتر نظری درادامه عنوان کردند:از منظر تاریخی، فدرالیسم را می‌توان تکامل‌یافته نظام‌های کنفدرالی و پسافئودالی دانست. به بیان دیگر، فدرالیسم در پی ایجاد هم‌افزایی میان خودمختاری و وحدت ملی است. ژرژ سل، از نظریه‌پردازان حقوق عمومی، سه اصل بنیادین برای فدرالیسم برشمرده است:

1. قانون فراداشت: قانون اساسی فدرال بر تمامی ایالت‌ها یا استان‌ها حاکمیت دارد.
2. قانون خودمختاری: استقلال داخلی واحدهای عضو به رسمیت شناخته شده، اما صلاحیت‌های سیاسی و سازماندهی ملی به دولت مرکزی واگذار می‌شود.
3. قانون مشارکت: تمامی واحدها به‌صورت برابر در سازوکارهای ملی مشارکت دارند.

دکترنظری گفتند: ایالات متحده نمونه‌ای کلاسیک از فدرالیسم مدرن است که این اصول را در ساختار خود پیاده کرده است. در این نظام، ایالت‌ها در امور محلی خودمختارند، اما حاکمیت ملی و بین‌المللی به دولت مرکزی تعلق دارد. روابط میان ایالت‌ها داخلی است و قانون اساسی فدرال بر آن حاکم است. خروج داوطلبانه اعضا از فدراسیون ممکن نیست، برخلاف کنفدراسیون که انعطاف بیشتری در این زمینه دارد.

ایشان تاکید کردند: فدرالیسم اما یک الگوی جهان‌شمول نیست. موفقیت آن در گرو درک عمیق زمینه‌های فرهنگی، تاریخی و جامعه‌شناختی هر کشور است. تجربه کشورهایی مانند اندونزی و مالزی نشان‌دهنده موفقیت در مدیریت تنوعات قومی از طریق سازوکارهای فدرال است، اما این تجربه‌ها نمی‌توانند به‌صورت تقلیدی در افغانستان پیاده شوند. افغانستان ویژگی‌های خاص خود را دارد و هر الگویی باید با در نظر گرفتن این ویژگی‌ها طراحی شود.

در پایان این استاد دانشگاه معتقداست، فدرالیسم را باید به‌مثابه یک تجربه انسانی دید، اگر الگوی بهتری یافت شود، می‌توان از فدرالیسم عبور کرد. آنچه برای آینده افغانستان اهمیت دارد، طراحی سازوکارهایی برای مدیریت تنوعات هویتی بر پایه آزادی، احترام و کرامت انسانی است. تجربه‌های دردناک دیگر کشورها، مانند رواندا، نشان می‌دهد که پذیرش کثرت و پرهیز از سیاست‌های یکسان‌سازی می‌تواند به مشارکت و همکاری شهروندان منجر شود.

ویژگی‌های نظام‌های سیاسی افغانستان

دکترموسوی دراین نشست گفتند: نظام‌های سیاسی افغانستان از سال 1880 تاکنون، که نقطه آغاز شکل‌گیری مفهوم جغرافیایی و سیاسی «افغانستان» مدرن محسوب می‌شود، دارای چهار ویژگی اصلی بوده‌اند:

1. تمرکزگرایی: تمامی نظام‌های سیاسی افغانستان، بدون استثنا، به‌شدت متمرکز بوده‌اند. این تمرکز در برخی دوره‌ها، مانند زمان عبدالرحمن خان یا حتی در دوران اخیر تحت رهبری اشرف غنی، به تمرکز قدرت در یک فرد منجر شده است.
2. مطلق‌گرایی: این نظام‌ها همواره خود را به منبعی فرازمینی متصل دانسته‌اند. حتی نظام‌های سکولار، مانند جمهوری دموکراتیک خلق، به دلایل سیاسی یا فرهنگی، از نمادهای دینی برای توجیه قدرت خود استفاده کرده‌اند. این مطلق‌گرایی، نقش مردم را در فرآیندهای سیاسی به حداقل رسانده است.
3. قوم‌محوری: تمامی نظام‌های سیاسی در محور یک قوم خاص شکل گرفته‌اند، که این امر واکنش‌های قومی دیگر گروه‌ها را برانگیخته است. این قوم‌محوری همچنان در گفتمان‌های سیاسی کنونی نیز مشهود است.
4. وابستگی خارجی: تمام نظام‌های سیاسی افغانستان به‌شدت به قدرت‌های خارجی وابسته بوده‌اند.

ایشان ادامه دادندکه این چهار ویژگی به ایجاد چهار نوع تبعیض ساختاری در جامعه افغانستان منجر شده‌اند:

1. تبعیض مذهبی: تبعیض علیه اقلیت‌های مذهبی، به‌ویژه شیعیان، همچنان یکی از چالش‌های جدی است.
2. تبعیض جنسیتی: تبعیض علیه زنان در تمام لایه‌های اجتماعی و قومی افغانستان ریشه‌دار است.
3. تبعیض زبانی: حساسیت‌های شدید نسبت به زبان فارسی در افغانستان نشان‌دهنده فقدان اجماع بر سر زبان ملی است.
4. تبعیض قومی: قوم‌محوری نظام‌های سیاسی به تبعیض علیه اقوام غیرحاکم منجر شده و این تبعیض به واکنش‌های قومی متقابل دامن زده است.

فدرالیسم: پیشنهادی با چالش‌های متعدد

دکتر موسوی معتقدند: مصوبه پیشنهادی مجمع فدرال‌خواهان افغانستان به نظر فاقد انسجام و وضوح لازم است. این مصوبه، به‌جای ارائه یک چارچوب مشخص فدرال، ترکیبی از ایده‌های پراکنده است که حتی طراحان آن به نظر نمی‌رسد درک عمیقی از فدرالیسم داشته باشند.

به باور دکترموسوی، تنها فردی که به‌صورت جدی و مستمر از فدرالیسم دفاع کرده، لطیف پدرام است. سایر پیشنهادها اغلب فاقد پشتوانه نظری یا عملی قوی هستند و به نظر می‌رسد بیشتر به‌عنوان سرگرمی فکری نخبگان مطرح می‌شوند. تجربه تاریخی افغانستان نشان می‌دهد که نظام‌های متمرکز، به دلیل نبود زیرساخت‌های لازم و وابستگی‌های خارجی، موفق نبوده‌اند. از سوی دیگر، پیاده‌سازی نظام فدرال نیز نیازمند پیش‌نیازهایی است که افغانستان در حال حاضر فاقد آن‌هاست، از جمله:

• زیرساخت‌های اقتصادی و سیاسی قوی: فدرالیسم نیازمند مدیریت سیاسی توانمند و منابع مالی مستقل است. در شرایط کنونی، افغانستان حتی توانایی حفظ یک نظام متمرکز کارآمد را ندارد.
• اجماع ملی: فدرالیسم بدون توافق نخبگان و گروه‌های قومی بر سر چارچوب‌های مشترک، به هرج‌ومرج منجر خواهد شد.
• استقلال واقعی: وابستگی شدید به کمک‌های خارجی، امکان تحقق خودمختاری واحدهای فدرال را محدود می‌کند.

پیشنهاد نظام نیمه‌متمرکز

وی افزود: با توجه به شرایط کنونی، به نظر می‌رسد یک نظام نیمه‌متمرکز، که تعادلی بین تمرکز و خودمختاری محلی ایجاد کند، گزینه‌ای واقع‌بینانه‌تر برای افغانستان باشد. این نظام می‌تواند با اصلاح 20 درصدی بخش‌های مدیریتی قانون اساسی کنونی، به‌ویژه در حوزه توزیع قدرت و مسئولیت‌ها، به کارآمدی بیشتری منجر شود. قانون اساسی دهه 1340، که یکی از مترقی‌ترین قوانین اساسی افغانستان بود، می‌تواند به‌عنوان الگویی برای این اصلاحات مدنظر قرار گیرد. این قانون، با تمرکز بر استقلال قوای سه‌گانه و نقش سمبولیک پادشاه، نمونه‌ای از یک نظام متعادل و منطبق با شرایط زمان خود بود.

نقاط قوت مصوبه قانون اساسی فدرال

دکترعرفانی از دیگرسخنرانان نشست بیان کردند: مصوبه قانون اساسی پیشنهادی توسط مجمع فدرال‌خواهان افغانستان دارای چند نقطه قوت است:

1. زمان‌بندی مناسب: در شرایطی که قانون اساسی کنونی درافغانستان به حالت تعلیق درآمده و بحث تدوین قانون اساسی جدید اجتناب‌ناپذیر است، ارائه این پیش نویس گامی به‌موقع و ارزشمند است. این اقدام، تولید ادبیات سیاسی و قرار دادن یک پیشنهاد در معرض نقد و ارزیابی عمومی را تسهیل می‌کند. چنین ابتکاراتی، فارغ از گرایش‌های قومی یا سیاسی، به افزایش آگاهی عمومی و نخبگان کمک می‌کند و می‌تواند در فرآیندهای آینده قانون‌گذاری مؤثر باشد.
2. حضور کارشناسان زبده: کمیته تدوین این پیش نویس از حقوق‌دانان و افراد با تجربه عملی در حوزه حکومت‌داری تشکیل شده است که با قوانین اساسی پیشین و نقاط ضعف آن‌ها آشنایی دارند. این تخصص، به مصوبه اعتبار حرفه‌ای می‌بخشد.
3. توجه به تنوع جامعه افغانستان: این مصوبه به تنوع قومی، زبانی و فرهنگی کشورتوجه ویژه‌ای نشان داده است. برای مثال، پیشنهاد سه زبان رسمی (فارسی، پشتو و ازبکی) و به‌رسمیت‌شناختن سایر زبان‌ها در سطح محلی، گامی در جهت رفع انحصار زبانی پیشین است. این رویکرد، برخلاف قانون اساسی دوره جمهوری اسلامی که زبان ازبکی را نادیده گرفته بود، فراگیرتر است.
4. تأکید بر حقوق برابر شهروندان: مصوبه بر برابری حقوق شهروندان، صرف‌نظر از تعلق مذهبی، زبانی، قومی یا جنسیتی، تأکید دارد. این امر به‌ویژه در زمینه حقوق زنان و اقلیت‌های آسیب‌پذیر، با پیشنهاد سیاست‌های حمایتی، برجسته است. چنین رویکردی می‌تواند احساس مشارکت و تعلق به نظام سیاسی را در میان گروه‌های مختلف تقویت کند.

ابهام‌ها و پرسش‌ها

دکترعرفانی به برخی تناقضات نیز اشاره کردند:

1. تناقض در تعریف نظام سیاسی: ماده اول مصوبه، نظام سیاسی افغانستان را «جمهوری پارلمانی فدرال» معرفی می‌کند، اما در بخش قوه مجریه، رئیس‌جمهور از صلاحیت‌های گسترده‌ای برخوردار است که به نظام ریاستی یا نیمه‌ریاستی شباهت دارد.
2. تأثیر رسوبات نظام ریاستی: گرایش به تقویت نقش رئیس‌جمهور، احتمالاً متأثر از قانون اساسی پیشین افغانستان است که رئیس‌جمهور را در جایگاهی فراتر از یک مقام نمادین قرار می‌داد.
3. ابهام در نسبت اسلام و دموکراسی: مصوبه افغانستان را کشوری اسلامی معرفی می‌کند و وضع قوانین مغایر با اصول اسلام را ممنوع می‌داند، اما در ماده بعدی، قوانین مغایر با اصول دموکراسی را نیز غیرمجاز اعلام می‌کند. این دوگانگی، با توجه به پیچیدگی‌های قرائت‌های مختلف از اسلام و تعارض‌های موجود در کشورهای اسلامی، نیازمند تبیین دقیق‌تر است. مشخص نیست کدام قرائت از اسلام مدنظر است و چگونه با اصول دموکراسی سازگار خواهد شد.
4. عدم استفاده از عنوان «جمهوری اسلامی»: با وجود تأکید بر اسلامی بودن کشور، از عنوان «جمهوری اسلامی» پرهیز شده است. این انتخاب، با توجه به ویژگی‌های اسلامی ذکرشده (مانند مبنا قرار گرفتن هجرت پیامبر برای تقویم)، نیازمند توضیح است.