بنای حکومت قانون در جهان عرب

تهیه: شهاب دلیلی، مدیر گروه متن های اساسی در خاورمیانه شناسی

سال­ هاست که حکومت ­های اقتدارگرا، دمدمی ­مزاج و خودسر در جهان عرب حاکم هستند و بی­ عدالتی، ظلم، فساد و تحقیر در این کشورها به قاعده اصلی حکمرانی تبدیل شده و خشم و کینه سیاسی را در میان مردم منطقه پرورش داده است. این خشم زمینه اعتراضات موسوم به بهار عربی را به وجود آورد؛ معترضان خواهان تغییرات سیاسی بنیادین بودند. به زبان علم سیاست آن­ها «حکومت قانون» می ­خواستند. اما سوال مهم نه مسیرهای اعتراض بلکه نحوه رسیدن معترضان به حکومت قانون بود. سوال مشخص این بود که آیا منوی ثابت و مشخصی از ابزارهای رسیدن به حاکمیت قانون و اقدامات تقویت کننده نهادهای آن در کشورهای متفاوت وجود دارد؟ زمان و نسبت هر اقدام با اقدام دیگر چگونه است؟ آیا نسبتی درونی میان ایجاد حاکمیت قانون و روند دموکراتیزاسیون وجود دارد؟ یا از اساس تحقق یکی بر دیگری تقدم دارد؟ اوا برلین در کتاب «بنای حاکمیت قانون در جهان عرب[1]» به این سوالات پرداخته و در پاسخ به چهار بلوک اشاره می­ کند که می ­تواند به مردم منطقه کمک کند تا به سمت برقراری حاکمیت قانون بروند. آن چهار بلوک عبارتند از 1) قوه قضائیه مستقل 2) اصلاح پلیس امنیتی 3) اصلاح ارتش 4) ایجاد و تقویت سازمان ­های نظارتی ضد فساد. او در سراسر کتاب به تجربه اعتراضات 2011 موسوم به بهار عربی اشاره می­ کند تا نشان دهد که معترضان برای برقراری حاکمیت قانون چه چالش ­ها و موانعی را پیش­ روی خود داشته ­اند. به عقیده برلین پیش از هر چیز باید به یک سوال بنیادین پاسخ داده شود. کدام حاکمیت قانون؟ مقصود ما از حاکمیت قانون چیست؟ آیا رسیدن به حاکمیت قانون در جهان عرب با حاکمیت قانون در اروپا و دیگر نقاط جهان تفاوت دارد؟

          بهار عربی و حاکمیت قانون

حاکمیت قانون به زبان ساده «اعمال قدرت در چارچوب قانون» است. مضاف بر این که آن قانون باید منصفانه، پیش ­بینی ­پذیر و شفاف بوده و با تمامی افراد برخوردی برابر داشته باشد. به طور تاریخی حکومت و قانون در خاورمیانه عربی چنین نبوده و اعتراضات بهار عربی در نتیجه نبود حاکمیت قانون شکل گرفته است. با آغاز اعتراضات 2011 وکلای معترضین بیش از دفاع از موکلان خود در پی پایان دادن به دستگیری ­های خودسرانه، محاکمه ­های بدون روند قانونی و مجازات ­های ظالمانه بودند. به زبان ساده آن­ها تقاضای یک دستگاه قضای مستقل و بی ­طرف را داشتند. از سوی دیگر معترضان به فساد گسترده در سیاست و استفاده خصوصی از بودجه عمومی اعتراض داشتند. آن­ها می ­خواستند نهاد یا آژانس مستقلی به نحوه هزینه کرد بودجه عمومی و در کل به اعمال قدرت حاکمان نظارت کند. آن­ها به برابر نبودن همه افراد، موسسات، نهادهای عمومی و خصوصی در برابر قانون اعتراض داشتند؛ مضاف بر این که هیچ کسی هم پاسخگوی وضعیت موجود نبود.

همین تعریف ساده، کوتاه و دم­دستی به ما نشان می­ دهد که حاکمیت قانون چه اهمیت و جایگاهی دارد. اما فارغ از تعاریف و اهمیت مسئله مهم معترضان عربی راه رسیدن به حاکمیت قانون بود. سوال ذهنی آن­ها این بود که آیا مانند تعاریف، در مسیرهای رسیدن هم باید به ادبیات و تجربه اروپای غربی و مرکزی مراجعه کنند؟ می ­دانیم که بیشترین حجم پیشینه ادبیات مربوط به حاکمیت قانون به اروپای غربی و نهایتا مرکزی باز می­گردد. به لحاظ تاریخی حاکمیت قانون در اروپا جزئی از برآیند ساخت دولت مدرن بوده است. لذا به دنبال توسعه بوروکراسی، قوه قضائیه بی­ طرف و قابل اعتماد و در مجموع حاکمیت پاسخگو بودند. آن­ها برای مقابله با رقابت جاه­ طلبانه چند رقیب به حاکمیت قانون پناه می­ برند. مثلا در انگلستان حکومت قانون برای مقابله با جاه ­طلبی سلطنت و تمایل پادشاه برای کسب درآمد و تضعیف اقتدار اربابان محلی مطرح شد. به این ترتیب دولت پاسخگو بیشتر واکنشی به حضور و رقابت چند گروه قدرتمند (بورگ­ ها، کلیساها و اشراف) بود.

نگاه به ادبیات حاکمیت قانون این انگاره را در میان معترضان خاورمیانه ایجاد کره حاکمیت قانون و نهادسازی نه تنها کار سختی نیست بلکه گاه بسیار ساده و سهل ­الوصولی است. در حالی که تفاوت ­های بسترهای فرهنگی مانع بزرگی در مسیر رسیدن به حاکمیت قانون هستند. تفاوت جایگاه نهاد دین در اروپا و خاورمیانه تنها بخشی از موانع را به ما نشان می­دهد.

اوا برلین با بررسی ادبیات حکومت قانون در اروپای غربی و مرکزی به این جمع­ بندی می­ رسد که حاکمیت قانون لزوما به سطحی از توسعه اجتماعی ـ اقتصادی، نبود منابع تولید کنند دولت رانتیر، همگنی فرهنگی جامعه، سطحی از سرمایه ­داری و حاکمیت ایده بازار و سطح پایین آسیب ­های اقتصادی وابسته است؛ اما آیا باید از ایجاد حاکمیت قانون در خاورمیانه منصرف شویم؟ تنها به این دلیل که فقط کشورهای اروپایی می­ توانند به حاکمیت قانون دست پیدا کنند. مضاف بر این که عواملی که از آن­ها نام برده شد در طول زمان و در تاریخی طولانی ­تر از سیاست­گذاری کوتاه مدت به دست می ­آیند و معترضین عربی کنترلی بر آن­ها ندارند.

برلین با ارجاع به آثار ژوزف شومپیتر در رابطه با صنعتی شدن معتقد است که فرهنگ ­ها نیز می ­توانند تغییر کنند و گاه این تغییر آن­ها نیز می ­تواند روند و سرعت چشمگیری داشته باشد. به عقیده اوا برلین رسانه ­های اجتماعی می­ توانند نقش تسریع کننده را بازی کنند. این رسانه ­ها سطح مشارکت و فعالیت سیاسی در بین مردم را بالا برده ­اند و به آن­ها آموخته ­اند که بر فرهنگ ترس از حکومت غلبه کنند و سستی را کنار بگذارند. مضاف بر این که آن­ها یک نسل نبودند و می ­توانستند از تجربه نسل­ های قبلی درس بگیرند و متوجه شوند که کدام راه و کدام راه­ حل ممکن است نتیجه بهتری داشته باشد. تجربه کشورهای عربی دیگر نیز به آن­ها کمک می­ کند تا در مجموع دریابند که در کدام مسیر گام بردارند و پیش بروند.

1. استقلال قوه قضائیه

صرف نظر از این که حاکمیت قانون را چگونه تعریف و ارزیابی کنیم، استقلال دستگاه قضا از دیرباز به عنوان یکی از الزامات حاکمیت قانون شناخته شده است. به زبان ساده ­تر استبداد با هوا و هوس شخصی و ترس همراه است. مشخص نیست که حاکم چگونه از قدرت خود بهره ­برداری می ­کند و در نتیجه تصمیم گیری او پیش­ بینی پذیر نیست. لذا تأسیس و حفظ حاکمیت قانون به حضور یک قوه قضائیه مستقل وابسته است تا معیارهای روشنی برای قدرت و حکومت کردن اعمال شود.

به لحاظ تئوریک حاکمیت قانون نیازمند سازوکارهای نهادینه شده برای پاسخگو کردن مقامات دولتی است. این سازوکار در نظام ­های دموکراتیک توسط انتخابات منظم، آزاد و عادلانه ایجاد می ­شود. انتخابات این فرصت را به شهروندان می ­دهد که در دوره ­های منظم خاطی را تنبیه کنند. قوه قضائیه مستقل نیز این فرصت را به شهروندان می ­دهد که در فاصله دو انتخابات خاطیان را به پاسخگویی وادار کند. به این ترتیب انتخابات فرآیند عمودی پاسخگویی و قوه قضائیه فرآیند افقی پاسخگویی را به وجود می ­آورد.

قوه قضائیه برای این که موفق عمل کند و مستقل باشد باید 1) اصلاحات پایدار و سراسری در دستگاه قضا صورت بگیرد. 2) دستگاه قضاء باید فراتر از تغییر قوانین، نگرش ­ها و عملکردهای جامعه حقوقی را تغییر بدهد. تقویت ساختار دستگاه قضا نیازمند تغییرات نگرشی و رفتاری است. 3) بخش زیادی از موفقیت اصلاحات انجام شده به بستر اجتماعی و سیاسی بستگی پیدا می ­کند. به این ترتیب شهروندان جهان عرب در فردای بهار عربی باید به فکر ساختن و حفظ حاکمیت قانون بودند و این هدف محقق نمی­ شود مگر با تغییر و اصلاح دستگاه قضا. دموکراسی با ثبات حاکمیت قانون می ­خواهد و حاکمیت قانون نیازمند قوه قضائیه مستقل است. به این ترتیب استقلال قوه قضائیه یکی از اولین مبانی لازم برای حاکمیت قانون است چرا که مسئولیت­ پذیری (در بالا) و مشروعیت (در پایین) را به وجود می ­آورد و از آن حفاظت می­ کند. فقط از قضات مستقل می­ توانیم این انتظار را داشته باشیم که در قبال نقض قوانین با خاطی (هر کسی که هست) برخورد داشته باشند. قضات به عنوان ضلع سوم بی­ طرف میان شهروندان و دولت حضور دارند. حضوری که صرفا به ظاهرسازی­ های روزهای پیش از انتخابات محدود نمی ­شود.

2. ارتش و اصلاح نیروهای نظامی

هیچ نهادی مانند نیروهای مسلح نمی­ تواند بقاء حکومت ­ها را تضمین کند. تحولات جهان عرب در یک دهه گذشته نشان داد سرنگونی دولت­ ها یا سرکوب اعتراضات به عملکرد نیروهای مسلح و جانبداری آن­ها از یک طرف بستگی دارد. تغییر نظام سیاسی نیز بستگی زیادی به نقش نیروهای نظامی دارد. ثبات هر نظام سیاسی از دموکراتیک و غیر دموکراتیک نیز به ارتش و نیروهای مسلح ارتباط دارد؛ با این تفاوت که در شرایط حاکمیت قانون نیروهای مسلح تحت سیطره و کنترل سراسری مقامات قانونی غیر نظامی نیستند.

اعتراضات بهار عربی به درستی به این بخش از لوازم رسیدن به حاکمیت قانون توجه نکرد. آن­ها نمی­دانستند که چه اصلاحاتی باید در ارتش و نیروهای مسلح انجام دهند. اوا برلین معتقد است که معترضان باید به سمت تأسیس یک ارتش دموکراتیک حرکت می­ کردند. به زبان ساده­ تر باید روابط دموکراتیک میان جامعه مدنی و نظامیان ایجاد شود. معترضان نباید به دنبال نیروهای مسلح بی ­طرف باشند، بلکه باید نیروهای مسلح متعهد به حکومت دموکراتیک را ایجاد کنند. لذا آن­ها باید 1) غیر سیاسی باشند و امتیازات کنشگری جمعی آن­ها به حداقل برسد. 2) آن­ها نباید هیچ نقش سیاسی دیگری جز استفاده فردی از حقوق مدنی خود را داشته باشند. 3) نباید نامزد انتخابات شوند. 4) نباید پست سیاسی به دست آورند. 5) با لباس­های متحد­الشکل گردهمایی سیاسی برگزار نکنند. 6) ارتقاء فرمانده کل و ارتقاء نظامیان باید توسط غیر نظامیان کنترل شود. 7) قانون بازنشستگی ژنرال­ ها و افسران به جد دنبال شود تا زمینه ­های استبداد آن­ها کنترل شود.

3. اصلاح پلیس

یکی از معضلات کشورهای منطقه منا پس از بهار عربی مواجهه با افرادی بود که تلاش داشتند دیکتاتوری­های قبلی را بر سر کار برگرداندند یا از دولت انقلابی، انقلابی ­تر باشند. معترضان نیز به مراتب باید امنیت حضور خود در قدرت را برقرار می ­کردند. به زبان ساده از یک سو باید ضد انقلاب را سرکوب می­ کردند و از سوی دیگر پایه ­های تازه نهادهای دموکراتیک را تضعیف نمی­ کردند. آن­ها برای تأمین نظم عمومی مجبور به ساخت یا بازسازی پلیسی بودند که قوی، متمرکز و وفادار باشد و به آن­ها خیانت نکند. اما این ویژگی­ ها دقیقا می ­توانست نیروی پلیس را به وجود بیاورد که نهادهای دموکراتیک و اصول دموکراسی را تضعیف کند. تقریبا تمامی قیام­ های سال 2011 دچار چنین معضلی بودند. نقطه شروع بهار عربی اعتراض به فساد پلیس و نقض حقوق شهروندی بود و حالا باید خود معترضان تصمیم می­ گرفتند که چه تصمیمی در برابر این دو راهی داشته باشند. پلیس باید قانون را رعایت می­ کرد و در عین حال مصون از قانون و مجازات نبود. 

4. تقویت سازمان­ های نظارتی ضد فساد

گفتمان توسعه از اوایل دهه 2000 میلادی تمرکز ویژه­ای بر رشد اقتصاد پایدار داشت. ایده مرکزی این بود که نهادهای دولتی کوچک شوند تا جلوی فساد سیستماتیک گرفته شود در غیر این صورت ناکارآمدی و ضعف سازمان­های دولتی مانعی بر سر راه توسعه خواهد بود. به عقیده نهادهای بین ­المللی فساد اثر مثبت سیاستگذاری عمومی را به میزان زیادی از بین می­برد و سوء مدیریت مالی و فساد سازمان ­یافته بهبود کیفیت زندگی را نشانه می ­گیرد. لذا حاکمیت قانون علاوه بر استقلال قوه قضائیه، اصلاح نیروهای مسلح و قانون­مندی پلیس به حضور سازمان­ های نظارتی ضد فساد و تقویت آنها نیز نیاز داشت.

اعتراضات بهار عربی و سپری کردن دوران متزلزل و شکننده گذار که هر آن امکان بازگشت وجود دارد، مستلزم بازنگری اساسی در رویکردهای توسعه اقتصادی و اجتماعی است. اوا برلین معتقد است که تقویت بخش عمومی و بهبود فرآیند پاسخگویی می­ تواند تا حدود زیادی مانع بازگشت به گذشته شود. اما برای این کار در ابتدا باید سازمان‌های نظارتی مانند آژانس‌های حسابرسی، بازرس و کمیسیون‌های ضد فساد بر رفتار دولت و محدود ساختن تخلفات نظارت داشته باشند. استخدام حسابداران حرفه­ ای، تأمین منابع مالی مستقل برای سازمان ­های نظارتی، قرار دادن اعضای حزب اپوزیسیون در راس سازمان ­های نظارتی و... تنها بخشی از این اصلاحات است.

مردمی که در اعتراضات 2011 به خیابان آمده بودند یک خواسته داشتند و آن بهبود کیفیت زندگی و حاکم شدن قانونی منصفانه، روشن و پیش­ بینی ­پذیر بود که با تمامی افراد برابر برخورد کند؛ اما این تمام ماجرا نیست. حاکمیت قانون در جهان عرب پیش از هر چیز نیازمند چهار رکن اصلی قوه قضائیه مستقل، ارتش دموکراتیک، پلیس قانون­مند و سازمان­های نظارتی ضد فساد است.